在地方制度法中，明訂縣市議員的工作包含審議決定當地政府的規章、預算等10項，但一個議員無法完全掌握涵蓋政府工作的所有領域知識，若還想在質詢台上盡責發揮，背後就得要有一個專門的研究團隊，裡頭的成員對內需要懂法案架構、行政流程規範、了解議題眉角（或至少知道去哪找專家），對外還得知道行政單位各負責什麼領域的事務、需要資料時找誰，遇到怠惰的公務團隊時，更要充當局處間協調串聯的角色。
幕僚做這些事的目的其實很單純：讓自己的「老闆」可以得知最全盤確實的資訊，進一步督促行政部門做該做的事。
當幕僚團隊功能不彰時，會出現什麼樣的狀況？以2013年為例，全國地方議會1兆元的預算，共計只刪除85億元，若扣掉六都甚至僅刪減6億元，在今（2018）年全台有14個縣市的刪減幅度不到1%，其中苗栗縣和新竹縣，甚至分別出現連續22年和12年預算完全照案通過的狀況。在此同時，地方縣市的債務卻持續增加，從97年度的7273億，到102年度的9751億，至106年度，已經高達1兆89億元，議員將監督預算的重要權力視為敝屣，直接造成了地方財政的入不敷出。
在理想的世界裡，正直的議員和好團隊可以發揮相輔相成的功效，想「做好事」的議員，也要有一群專業認真的幕僚來完成他的願景，但回歸現實面，又有多少議員真正利用這些工具，為選民帶來實質的改變呢？
專業問政需要投入資源，但並非遙不可及
我們訪問了數位曾經待過市議會的法案助理，他們皆口徑一致表示對地方議會研究助理缺乏的擔憂。「別說南部，台北市有專門做法案助理的議員，我想得到的大概就三四個，」在台北市、新北市議會和立法院都曾作過法案助理的王先生說，「其他的都是在跑攤。」
但是，建立一個專業的政策幕僚團隊真的有那麼難嗎？
在鄉民眼中一直被視為是「質詢揭弊之王」時代力量立法委員黃國昌告訴《關鍵評論網》，扣掉他幅員遼闊選區中的地方服務團隊，國會辦公室裡的同仁共有6位，其中包括辦公室主任、針對中央和地方的全職法案研究人員、分別管理媒體行程和行政的兩位秘書，以及1位美宣人員，幕僚中就有3位會負責政策研究和法案的工作。
「議員的話，請兩個專職做法案和政策，其實就能做得很漂亮了，」黃國昌說。畢竟不論議會的黑箱和私相授受再多，行政部門就是有回應立法部門的義務，只要能夠得到官方的報告與資料，接著一一驗證數據來源，確定公布的是原始資訊或是經過轉譯，再看不同的資訊來源是否有一致，經過內化，就能從中知道政府做過什麼事、做得怎麼樣，以及應該如何改善。
即使不是本業的議題，只要有閱讀和思考能力的人願意用心做準備，都不是困難的事。
只要有心，每個人都能做到專業問政，但少人認真投入這項「本業」的原因，除了重視選民服務高過議會質詢工作的議員本身之外，對法案助理不友善的空間與制度，也直接導致造成議會質詢品質低落的問題。
地方議會沒有法案助理的空間，也沒有保護他們的制度
走進立法院，每個委員辦公室20至30坪的空間裡，除了立委本身的空間外還可以配置7至8名幕僚與會客室的研究室，這裡面會看見堆得滿滿的卷宗和研究資料，每間辦公室無論熱鬧與否，一定會有一兩位戴著耳機屏息凝神在書堆中的研究助理，因為要是沒有他們，第二天委員上質詢台時可能就要開天窗，很多立法院的法案助理都比自己的「老闆」早上班、晚下班，就為了讓質詢資料能在隔天早晨準時出現在老闆桌上。
反觀地方議會－聽起來很不可思議－但除了台北市，全台灣沒有任何一個議會有專門的法案助理研究室。
除了台北市議會設有約16坪研究室，其它議會的「研究室」不僅空間小，內部多只有議員本人的辦公桌、沙發、床等個人用品，就連新北市議會的議員每人都只分配4到5坪，充其量就只是休息室，負責研究工作的幕僚都得在像是里民中心的地方辦公室工作。
「這其實是空間決定論，」在地方議會和立法院皆曾任職辦公室主任多年的資深幕僚賴小姐透露，缺少了專供法案助理使用的空間，即使議員有新聘任助理，如果只能在龍蛇雜處的服務處工作，還得兼職倒茶送客，問政品質很難凝聚，「正常的研究助理都不會想去服務處上班。」
用棒球來比喻，如果說立法院是大聯盟、台北市議會是小聯盟，其它議會可能連1A都不是
除了空間之外，完善助理制度的缺乏也是一大問題。
因為大部分的地方議員都比較看重選民服務和「跑攤」，因此會多將定額的助理費用在「跑攤助理」身上，而且和立法院最多每月41萬2千元的公費助理費相比，直轄市議員的助理費只有24萬元，非直轄市更低，當然會擠壓研究助理的資源。
以2014年當選成為「台灣最年輕議員」的宜蘭縣議員薛呈懿為例，若不算聯外的合作夥伴和2位兼職人員，辦公室只有3位正職助理，若將宜蘭縣議會每位議員補貼的8萬助理費除以5個人根本不足，「我都會用我自己薪水的7萬去扣。」也因為如此，就連薛呈懿也承認「議員提法案比較少，除了追地方議題的助理之外，其它多是隨行、庶務型的。」
除此之外，和立法院由國庫將助理費直接撥給助理的方式不同，地方議會多將款項給與議員，再由議員給助理，不但使得議員以假人頭或低薪高報方式詐領公費的事件層出不窮，最近幾年包括秦儷舫、邱佳亮、楊麗玉、陳文科、童仲彥等都曾遭到檢方起訴；此外，由於薪資來源不夠明確，常使議會助理在申請貸款等業務時遇到麻煩，「很多議員也常常因忘記繳勞保被罰款，」幕僚王先生說，「所以只要比較有能力的地方助理，都會想往立法院跳。」
耐人尋味的是，在議員助理制度環境已經如此不佳的情況下，還有許多地方議員要求將議員助理費更改名目為「公務費」，表面上增加彈性，實則讓有心人士更容易將手伸入原本就薄弱的助理補助款項，更加背離規劃助理款項的初衷。
「我在立法院的助理費都不夠付了，那些人還可以找人頭領助理費，」黃國昌說，而這也是地方幕僚預算增與減之間的一大爭議——有些想認真問政的議員沒錢聘僱助理，卻有另一些議員整天覬覦這些錢，「我完全同意民意代表要充實強化幕僚，但現在（詐領公費狀況仍多的時候）提高還太早，人民不會接受。」
承諾「理性質詢」的議員，應該先從改變環境做起
「專業問政」誰都可以喊，但只要議會裡頭的諸公不從根本改變制度，說得再多都是假的。
首先，為了留下優質的研究助理，地方議員可以先由硬體和軟體著手，除了設置專門的研究空間之外，應該先將研究助理聘任制度法規化，提高助理費用並確保專款專用，讓助理和議員之間先有對等的關係，至少能讓有心投身地方議會的專家和研究人員能無後顧之憂。
有了完善的配套，接下來就是要確保這些由納稅人口袋中掏出的助理費，能夠真正提升地方議會的研究能量。
以日本的制度為例，雖然法規不會限制議員以個人名義聘任的「私費秘書」，但只要是拿國家資源的「公費政策秘書」，皆需要通過基本的考試，並以公務人員登記的方式將職責固定為「法案研究」，授予權利義務並保障退休金。
在台灣，早有倡議推動助理「證照制」的呼聲，「證照制可以直接的提升研究品質，減少皇親國戚，」資深幕僚賴小姐說，「短暫的陣痛期一定會有，但可以引入類似之前老代書轉為地政士的『寬限期』制度，例如讓現職的助理可以在5年內考取，透過這樣的日落條款逐漸汰除不專業的公費助理。」
只由單一的議員提出改變而不做制度的修改，很難有效改變這個環境。
除了議員本身的改革，監督團體也能持續向地方議會倡議建立研究室和要求議員公布研究助理的比例，「有了專門的研究室，至少可以逼迫議員聘請一兩位專職的研究助理，」台南新芽秘書長吳蕙如表示，「從NGO的角度，也可以要求議員揭露自己聘任的助理中，有多少『皇親國戚』，多少是真正的法案專家。」
監督團體所做的議員評鑑，也可以是改變環境的重點之一，讓選民可以看出自己一票一票投出的議員，是否真有在議會裡做好「他該做的事」。
雖然以「算提案數」作為鑑定議員良莠的量化評鑑法長期被詬病，導致許多人對評鑑產生了雞肋的印象，但許多地方監督團體在近年其實都改以進行質化的評鑑。以台南新芽為例，在台南市議會第二屆議員監督報告中，除了計算議員的出席率外，還將每位議員質詢的內容以教育、觀光、工務、社會等大項分類，並細列出質詢的標的，讓選民可以一目了然自己選區的議員都在「關心」什麼。
此外，質化的監督也可改以城市的「重點KPI」切入，邀請專家和公民參與決定「城市需要解決的問題」，再對比各議員的質詢、提案和修法內容，督促議員使用體制內的工具，真正的解決居民的問題。
最重要的是，身為選民的我們千萬不能以為民主的參與就是4年一次的投票，不論是選前或是選後，我們都有權利——也應該——積極要求自己選區的議員表態，不讓選前承諾的種種隨著廣告看板撤下而銷聲匿跡。
選出好的議員，用有效的方式監督，扭轉「議員不專業」詬病的解方，其實就在我們自己的手中。
核稿編輯：楊之瑜
